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环卫PPP项目

(一)项目背景

随着社会发展城市化进程加快,我国城市面临着日益严重的环境问题。尤其是城市生活垃圾污染问题。城市生活垃圾不仅影响了城市环境,还危害到市民身心健康,成为当今社会最严重的公害之一。如何有效地解决城市生活垃圾的问题,将垃圾及时收集清运处理,再现一个清洁、健康的城市生活环境,是摆在我们面前的一个重要课题。

城市生活垃圾生活垃圾任意堆放主要危害如下:

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1。生活垃圾的简单堆放占用大量土地,形成垃圾围城的态势,对城市的进一步发展产生严重的制约,同时造成资源的重复浪费,而且会散发恶臭,影响城市景观。

2.严重影响城区环境和居民健康。

简单堆放致使垃圾满天飞,蚊蝇大量孳生严重威胁附近居民的身心健康。

3.对地表水、土壤、地下水构成潜在威胁。

如果垃圾堆放点不进行防渗处理,会使垃圾渗滤液向周围河道流淌,向地层深处渗透,严重地污染地下水、地表水和土壤。

4.造成严重污染大气,甚至会导致垃圾火灾的发生。

垃圾堆放产生的臭气和有毒气体严重污染大气,并且随着垃圾堆放时间的增加,产生沼气,发生火灾或者爆炸事故,进一步污染大气。

综上可知,城市生活垃圾如果得不到不及时有效地处理,任意堆积,天长日久,势必会对人类赖以生存的环境和社会经济的发展带来难以估计的重大影响,因此采取什么方法和技术及时有效地处理好城市垃圾,是所有城市管理者和广大市民极为关注和亟待解决的重大环保问题。为了保障环境质量,推进城市的可持续的发展,必须对城市的生活垃圾进行有效处理,迫在眉睫,刻不容缓。

做好环卫托管工作,实现环为一体化作业,建立起“清洁、收集、清运、处理”一体化机制,会极大改善人居环境,到处是干净整洁的街道、排列有序的垃圾桶、清新的空气、宜人的生活环境,让人赏心悦目。


(二)项目提出的依据和必要性

近年来,国家推出一系列指导性文件,积极倡导和推介PPP项目,鼓励政府购买公共服务。为适应这一要求,加快我市环卫基础设施建设和提升服务质量,根据国家、省及发改、财政、住建等上级部门的指示精神,参照外地成功做法,结合实际,制定环卫一体化合作方案。

PPP模式是为了重建政府财政、提高政府部门效率,推行的促进城市基础设施健身,改善公共服务质量的模式。主要是指公共部门和私人实体通过共同行使权力,共同承担责任,联合投入资源,共同承担风险,共同分享利益以代替固有的政府部门独自建设、运营、管理的模式。中国垃圾清运及处理运营管理效率低下,严重滞后于成熟数量与规模的快速增加和扩张,造成严重的城市环境污染问题,影响了城市的可持续发展。

结合当前我国的实际情况和城市垃圾处理行业的自身特点分析阐述我国城市垃圾处理行业公司合作PPP主要形式BOT、TOT等项目模式的实际应用效果以及存在的主要问题,并在政策引导、加强政府监管和风险控制等环节上提出解决、优化当前城市垃圾处理行业的改革发展问题以及在公私合作模式发函总存在问题的政策甲乙。推进、规范、优化城市垃圾处理行业公私合作模式的应用,有效地改善投入资金的不足和提高运营效率,形成垃圾处理行业“政府引导、社会参与、市场化运作”的良性循环,实现城市环境、经济、社会的可持续协调发展。

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(三)PPP项目介绍

PPP(Public-Private-Partnerships)模式

一般情况下,PPP模式是公私合营各种模式的统称。此处是作为一种独立而具体的模式。就此而言,PPP 融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先,政府针对具体项目特许新建一家项目公司,并对其提供扶持措施,然后,项目公司负责进行项目的融资和建设,融资来源包括项目资本金和贷款;项目建成后,由政府特许企业进行项目的开发和运营,而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外,还可获得通过政府扶持所转化的效益。

20世纪90年代后,一种崭新的融资模式-PPP模式(Public-Private-Partnership,即“公共部门-私人企业-合作”的模式)在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。

PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式,以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念,其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份9号彩票),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP模式的内涵主要包括以下4个方面:

第一,PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的一种实现形式,主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源,项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二,PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中,以提高效率,降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三,PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式,政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四,PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下,公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营,由民营企业负责项目融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低资产负债率,这不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。

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PPP模式的组织形式非常复杂,既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织,同时还可能包括公共非营利性组织(如政府)。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存异的前提下完成项目的目标。

PPP模式的机构层次就像金字塔一样,金字塔顶部是政府,是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略,对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构,负责对政府政策指导方针进行解释和运用,形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者,通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同,协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系,尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益即社会效益却是最大的,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

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(四)运作模式

1.建设模式

以BOT(投资建设-运营-移交)方式,将城市生活垃圾收集清运处理市场化。


2.运行模式

全市生活垃圾按照统一流程,通过收集、转运、处理三个环节进行处置。收集清运环节由各区负责,用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至垃圾中转站,经压缩装箱后,全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化。

①成立项目管理公司:社会资本主体由佳尔优公司主导和参股成员共同注册成立“公共资源管理9号彩票”(拟成立,以下简称“项目管理公司”),所有参股成员为项目管理公司的共同股东,按照股权比例年终进行利益分享。

②授予特许经营权:市人民政府或政府指定机构与项目管理公司签订特许经营协议,确立项目管理公司的特许经营范围和经营年限。

③经营期限约定:该项目经营期限为  年,项目管理公司拥有独立经营权。

④项目经营主体的确立:在经营期内,佳尔优公司为该项目的经营主体,人员安排调动、设备材料添置、清洁运输车辆的购买、生活垃圾的处理等一系列经营工作拥有支配权。

⑤项目经营期满,市政府或政府指定机构需要继续以PPP模式与社会资本合作时,在同等条件下应优先考虑与项目管理公司的合作并授予特许经营权。

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3。结算方式

政府按月支付项目公司收集费用、清运费用和处理费用。项目公司内部按股份比例,分享收益。


4。监管方式

①数字监管

建设生活垃圾收集清运处理信息化管理系统。各站点称重数据、视频数据实时传输到信息中心,同时为垃圾转运车辆安装了GPS定位系统。称重数据作为垃圾收集清运奖补经费和政府支付企业运营费用的主要依据,视频数据可以实现对垃圾压缩和处理过程的实时监控,最终实现城市生活垃圾处置全过程的“数字化、视频化、定位化”目标。

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② 量化考核

政府与垃圾收集清运责任区签订《生活垃圾收集清运责任书》,确定垃圾收集清运任务量,依据数字化监管系统统计的各乡镇垃圾清运量,进行一日一公示、一月一通报、一季一考核,对全市垃圾收集清运工作进行科学管理,解决垃圾收集清运工作的监管问题。

③政策保障

政府出台系列政策文件,建立生活垃圾处理收费制度,进一步完善城市垃圾有偿清运保洁工作机制和各级资金投入长效机制,为城市生活垃圾处理系统提供政策保障。


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